오늘날 세계 경제에서 가장 중요한 경쟁 중 하나를 꼽으라면 반도체 산업을 빼놓을 수 없다.

미국과 중국을 비롯한 주요 국가들은 반도체 생산시설을 자국 안으로 끌어들이기 위해 막대한 보조금을 지급하고, 세금 혜택을 제공하며, 연구개발을 지원하고 있다. 해외 기업의 투자를 유치하기 위한 정책도 적극적으로 시행하고 있다.

겉으로 보면 첨단산업을 육성하기 위한 현대적인 경제정책처럼 보인다.

그런데 역사적인 관점에서 보면 상당히 익숙한 모습이기도 하다.

17세기 영국이 시행했던 항해조례(Navigation Acts) 역시 국가가 자국의 산업과 무역을 보호하고 경쟁국의 성장을 견제하기 위해 경제활동에 적극적으로 개입한 대표적인 정책이었다.

당시 영국이 보호하려 했던 것은 선박과 해운업, 식민지 무역이었다.

오늘날 각국이 보호하려는 것은 반도체 공장과 기술, 연구개발 능력, 핵심 공급망이다.

시대도 다르고 산업도 완전히 다르다.

하지만 한 가지 공통점은 분명하다.

국가가 전략적으로 중요하다고 판단한 산업을 시장에만 맡기지 않고 직접 보호하려 한다는 것이다.

중상주의 시대의 산업정책

근대 초기 유럽에서 강력한 국가들이 등장하면서 경제에 대한 국가의 역할도 달라지기 시작했다.

오늘날에는 자유무역과 시장경제가 경제활동의 기본 원칙처럼 받아들여지는 경우가 많다.

하지만 16세기와 17세기의 유럽에서는 상황이 달랐다.

당시 국가들은 경제력을 군사력과 연결해서 생각했다.

해외에서 원료를 확보하고 완제품을 생산해 다른 나라에 판매하면 국가의 부가 늘어난다고 생각했다. 따라서 수출은 장려하고 수입은 제한하는 정책이 자주 사용됐다.

이러한 경제적 사고를 설명하는 대표적인 개념이 중상주의다.

중상주의에서 국가는 단순한 시장의 심판자가 아니었다.

정부는 특정 산업을 보호하고, 기업이나 상인에게 독점권을 부여하며, 해외 경쟁자의 시장 접근을 제한하기도 했다.

당시 경제정책은 오늘날보다 훨씬 직접적으로 국가의 군사력과 연결되어 있었다.

특히 해운업은 단순한 상업활동이 아니었다.

선박이 많다는 것은 전쟁이 발생했을 때 동원할 수 있는 수송 능력과 해군력을 확보한다는 의미이기도 했다.

따라서 해운업을 보호하는 것은 경제정책인 동시에 국가안보 정책이었다.

영국의 항해조례

영국의 항해조례는 이러한 사고방식을 잘 보여준다.

1651년 제정된 항해조례는 영국과 식민지 사이의 무역에서 영국 선박과 영국의 상업적 이익을 강화하고 네덜란드와 같은 경쟁국의 역할을 제한하려는 목적을 가지고 있었다.

당시 네덜란드는 유럽의 강력한 해운국이었다.

네덜란드 상인과 선박은 유럽의 해상무역에서 상당한 영향력을 가지고 있었다.

영국 입장에서는 자신들의 식민지에서 생산되는 상품이 다른 나라의 선박과 상인을 통해 유통되는 것을 그대로 두기 어려웠다.

그래서 영국은 법률을 통해 무역과 운송의 조건을 바꾸려 했다.

이것은 단순한 무역 규제가 아니었다.

영국은 자국의 상업 능력을 키우고 해운업을 발전시키면서 장기적으로 국가의 경제력과 군사력을 강화하려 했다.

즉,

무역 → 산업 → 해운 → 군사력 → 국가 경쟁력

이라는 연결고리가 존재했다.

그런데 왜 반도체와 연결되는가

21세기의 반도체 역시 단순한 하나의 상품으로 보기 어렵다.

반도체는 스마트폰과 컴퓨터에만 사용되는 부품이 아니다.

자동차, 통신장비, 의료기기, 산업용 장비, 인공지능 데이터센터, 군사 장비 등 현대 경제의 거의 모든 분야에서 사용된다.

특히 첨단 반도체를 안정적으로 확보할 수 있는 능력은 국가의 산업 경쟁력과 기술력에 직접적인 영향을 미친다.

이 때문에 반도체 공급망이 특정 국가나 기업에 지나치게 의존하는 상황은 경제적 위험으로 인식되기 시작했다.

코로나19 팬데믹은 이러한 문제를 더욱 선명하게 보여줬다.

반도체 부족으로 자동차 생산이 지연되고 전자제품 생산에도 차질이 발생하면서 세계 경제가 하나의 핵심 부품에 얼마나 크게 의존하고 있는지가 드러났다.

반도체가 부족하면 단순히 반도체 기업의 매출만 감소하는 것이 아니다.

반도체를 사용하는 다른 산업의 생산라인까지 영향을 받는다.

이때 정부가 던지기 시작한 질문은 간단했다.

“반도체 생산을 시장에만 맡겨도 되는가?”

시장의 논리와 국가의 논리가 충돌하다

시장경제의 관점에서 기업은 생산비용이 낮고 효율적인 지역에 공장을 세우는 것이 자연스럽다.

인건비와 토지비용이 낮고 생산 인프라가 잘 갖춰져 있다면 기업은 해외 생산을 선택할 수 있다.

소비자 입장에서도 저렴한 제품을 구입할 수 있다면 생산지가 어디인지는 중요하지 않을 수 있다.

하지만 국가 입장에서는 다른 문제가 생긴다.

전쟁이 발생하거나 국제분쟁이 벌어질 경우 공급망이 갑자기 끊길 수 있기 때문이다.

특정 지역에 생산시설이 집중되어 있다면 자연재해나 지정학적 충돌 하나만으로도 세계적인 공급 부족이 발생할 수 있다.

따라서 정부는 기업의 단기적인 생산비용보다 공급망의 안정성과 국가안보를 더 중요한 가치로 보기 시작했다.

이 지점에서 현대 산업정책이 등장한다.

미국의 반도체 산업정책

미국을 비롯한 주요 국가들은 반도체 산업에 다양한 지원책을 사용하고 있다.

대표적인 방법이 생산시설 투자에 대한 보조금과 세액공제다.

정부가 기업의 공장 건설 비용 일부를 지원하면 기업 입장에서는 막대한 초기 투자비용을 낮출 수 있다.

연구개발 지원 역시 중요한 수단이다.

첨단 반도체는 기술개발에 막대한 비용이 필요하기 때문에 정부가 연구개발 생태계를 지원하면 장기적인 기술 경쟁력 확보에 도움이 될 수 있다.

수출통제 역시 산업정책과 국가안보가 결합된 사례다.

특정 첨단 기술이나 장비가 경쟁국으로 이전되는 것을 제한함으로써 자국의 기술적 우위를 유지하려는 것이다.

결국 현대의 반도체 정책은 단순한 경제정책이 아니다.

산업정책과 무역정책, 기술정책과 국가안보 정책이 하나로 결합된 형태에 가깝다.

나란히 놓고 보기

항목	17세기 항해조례	21세기 반도체 산업정책
전략산업	해운업·무역	반도체·첨단기술
주요 경쟁	영국과 네덜란드 등	미국·중국 및 주요 기술국
보호 대상	영국 선박과 상인	국내 생산시설과 기술 생태계
정부 수단	무역 제한·독점권	보조금·세액공제·R&D 지원
핵심 목표	무역 경쟁력 강화	공급망 안정과 기술 경쟁력
안보와의 관계	해운력과 해군력	반도체와 산업·군사 기술
주요 위험	보호주의와 무역갈등	보조금 경쟁과 공급망 분절
핵심 질문	국가가 무역을 얼마나 보호할 것인가	전략산업을 어디까지 보호할 것인가

시대는 다르지만 구조는 상당히 비슷하다.

국가가 특정 산업을 전략적으로 판단하고 그 산업의 생산능력을 자국 안에 확보하려 한다는 점이다.

산업정책은 언제나 성공하는가

여기에서 중요한 문제가 하나 생긴다.

정부가 전략산업을 지원한다고 해서 반드시 성공하는 것은 아니다.

정부 역시 미래를 완벽하게 예측할 수 없기 때문이다.

어떤 기술이 10년 뒤 시장의 표준이 될지, 어떤 기업이 장기적으로 경쟁력을 확보할지는 정책 담당자도 정확하게 알기 어렵다.

정부가 특정 기업이나 기술에 막대한 지원을 제공했지만 시장에서 경쟁력을 확보하지 못할 수도 있다.

기업이 정부 지원에 지나치게 의존하면서 효율성이 떨어질 가능성도 있다.

또한 보호정책이 장기화되면 경쟁 자체가 약해질 위험도 있다.

반대로 시장에만 맡겼을 때 발생하는 문제도 있다.

기업은 기본적으로 수익성을 고려한다.

따라서 단기적으로 생산비용이 낮은 지역에 생산시설을 이전하는 것이 합리적일 수 있다.

하지만 국가 전체의 관점에서는 장기적인 연구개발 능력이나 생산시설이 사라지는 것이 문제가 될 수 있다.

특히 반도체처럼 공장 하나를 짓는 데 막대한 자본이 필요하고 기술개발에도 오랜 시간이 필요한 산업에서는 시장의 단기적인 수익성만으로 모든 문제를 해결하기 어렵다.

산업정책의 가장 어려운 문제

따라서 산업정책의 핵심은 정부가 시장을 대신하는 것이 아니다.

더 어려운 문제는 시장이 감당하기 어려운 장기적 위험을 정부가 어디까지 보완할 것인가다.

정부가 아무것도 하지 않는다면 공급망 위험이 커질 수 있다.

하지만 정부가 지나치게 개입하면 기업의 경쟁력이 약해질 수도 있다.

정부 지원을 받는 기업이 시장에서 살아남기 위해 노력하는 것이 아니라 정부의 지원 자체에 의존하게 될 가능성도 있다.

결국 좋은 산업정책에는 출구전략이 필요하다.

어떤 산업을 왜 지원하는지 명확해야 하고, 지원이 언제까지 필요한지도 판단해야 한다.

지원이 끝난 뒤 기업이 독립적으로 경쟁할 수 있어야 한다.

17세기의 교훈

항해조례가 보여주는 가장 중요한 역사적 교훈은 국가가 경제에서 완전히 빠져나간 적이 없다는 사실이다.

오늘날 우리는 자유무역과 시장경제를 당연한 경제 질서처럼 생각하지만 실제 경제사는 자유무역과 보호주의가 끊임없이 교차해 온 역사에 가깝다.

국가들은 자국 산업이 경쟁력을 확보했다고 판단하면 시장을 개방하기도 했고, 경쟁력이 약하거나 전략적으로 중요한 산업이라고 판단하면 다시 보호정책을 사용했다.

19세기 산업혁명 이후에도 각국은 관세와 금융지원, 정부 조달 등을 통해 자국 산업을 육성했다.

20세기에는 자동차, 철강, 항공우주, 통신, 에너지 같은 산업에서 정부의 역할이 반복적으로 나타났다.

그리고 21세기에는 그 중심에 반도체와 인공지능, 배터리 같은 첨단기술이 등장하고 있다.

따라서 오늘날의 반도체 보조금을 단순한 기업 지원정책으로만 바라보면 그 의미를 놓칠 수 있다.

이는 국가가 어떤 산업을 미래의 핵심 자산으로 판단하고 그 산업의 생산능력과 기술을 자국 안에 확보하려는 현대적 산업정책이라고 볼 수 있다.

보호주의의 부작용도 생각해야 한다

하지만 역사에는 또 하나의 교훈이 있다.

한 국가가 산업을 보호하기 시작하면 다른 국가도 같은 방식으로 대응할 가능성이 높다는 것이다.

영국이 무역을 보호하면 경쟁국도 자국 산업을 보호할 수 있다.

오늘날 반도체 보조금 경쟁도 비슷한 방향으로 발전할 수 있다.

미국이 대규모 지원을 제공하면 다른 국가들도 자국 기업이 불리해지지 않도록 보조금을 확대할 유인이 생긴다.

그 결과 세계적으로 반도체 생산시설이 늘어날 수 있다는 장점이 있지만, 동시에 국가 간 경쟁이 심해지면서 글로벌 공급망이 여러 지역으로 분리될 가능성도 있다.

기업 입장에서는 생산시설을 여러 나라에 나누어 설치해야 할 수 있고, 소비자는 그 비용을 더 높은 제품 가격으로 부담할 수도 있다.

따라서 공급망 안정성을 높이기 위한 정책이 오히려 지나친 비용을 발생시키는 역설도 존재한다.

역사는 반복되는 것이 아니라 형태를 바꾼다

17세기의 영국은 선박과 무역로를 지키려 했다.

오늘날의 국가는 반도체 공장과 기술, 데이터센터와 핵심 공급망을 확보하려 한다.

과거에는 향신료와 설탕, 면화와 같은 상품의 공급망이 국가 경쟁력을 좌우했다면 오늘날에는 반도체와 배터리, 인공지능 기술이 그 자리를 차지하고 있다.

기술은 달라졌지만 국가가 전략적으로 중요한 생산능력을 확보하려는 욕구는 크게 달라지지 않았다.

그런 의미에서 반도체 보조금은 21세기의 항해조례라고 볼 수 있다.

물론 두 정책을 완전히 동일하게 볼 수는 없다.

17세기의 항해조례는 경쟁국의 무역활동을 직접 제한하는 성격이 강했다.

현대의 반도체 산업정책은 보조금, 세액공제, 연구개발 지원, 투자 유치, 수출통제 등 훨씬 다양한 정책수단을 사용한다.

하지만 국가가 전략적으로 중요한 산업을 보호하고 국내 생산능력을 확보하려 한다는 기본적인 사고방식에는 분명한 연결고리가 있다.

오늘 우리가 챙길 것

반도체 산업정책을 바라볼 때 중요한 것은 정부가 기업에 돈을 얼마나 주는가만이 아니다.

더 중요한 질문은 다음과 같다.

왜 이 산업이 전략적으로 중요한가.

정부가 지원하지 않았을 때 어떤 위험이 발생하는가.

정부의 지원이 실제 기술혁신과 생산성 향상으로 이어지고 있는가.

그리고 언젠가는 정부의 지원 없이도 기업이 경쟁할 수 있는가.

이 질문에 대한 답이 중요하다.

산업을 보호하는 정책이 장기적인 경쟁력과 기술혁신으로 이어진다면 국가 경제에 도움이 될 수 있다.

반대로 비효율적인 기업을 영구적으로 보호하거나 국가 간 보조금 경쟁만 심화시킨다면 막대한 비용을 발생시킬 수 있다.

결국 산업정책에서 가장 중요한 것은 보호 그 자체가 아니라 보호의 목적과 한계다.

결론

17세기 영국이 항해조례를 만들었을 때 영국 정부가 지키려 했던 것은 단순한 선박 몇 척이 아니었다.

그들은 무역 경쟁력과 해운업, 식민지 경제, 그리고 장기적인 국가 경쟁력을 하나의 시스템으로 바라봤다.

21세기의 반도체도 비슷하다.

반도체 공장 하나는 단순한 제조시설이 아니다.

그 주변에는 장비기업과 소재기업, 연구소, 대학, 엔지니어, 물류망이 연결되어 있다.

반도체 생산능력이 있다는 것은 단순히 칩을 생산할 수 있다는 뜻을 넘어 첨단산업 전체를 유지할 수 있는 능력을 갖고 있다는 의미가 될 수 있다.

그래서 세계 각국은 반도체를 시장에만 맡기려 하지 않는다.

다만 역사가 알려주는 교훈은 보호주의가 항상 정답이라는 것이 아니다.

오히려 중요한 것은 언제 국가가 개입해야 하고, 어디까지 개입해야 하며, 언제 다시 시장의 경쟁에 맡겨야 하는가다.

17세기의 영국은 선박을 보호했고, 21세기의 국가들은 반도체 공장을 보호하고 있다.

그 사이에는 수백 년의 시간이 흘렀지만 국가 경쟁에서 중요한 생산능력을 확보하려는 욕구는 여전히 존재한다.

결국 역사는 반복되는 것이 아니라 형태를 바꾼다.

과거에는 바다를 지배하는 선박이 국가 경쟁력의 핵심이었다면, 오늘날에는 반도체와 데이터, 인공지능 같은 기술이 새로운 전략자산이 되고 있다.

그렇다면 앞으로 또 다른 산업이 등장할 때 각국 정부는 다시 같은 질문을 던질 것이다.

“이 산업을 시장에만 맡겨도 되는가.”

반도체를 둘러싼 현재의 경쟁은 바로 그 오래된 질문에 대한 21세기의 새로운 답이라고 볼 수 있다.